Từ hợp đồng BOT: Đi tìm bên thứ 3 trong hợp tác công-tư (Trần Vũ)
Như vậy cơ chế dân chủ là điều kiện tiên quyết để hoàn thiện khung pháp
lý cho các cuộc hợp tác nhà nước-tư nhân (PPP) xây dựng hệ thống dịch vụ
công cộng, mà thường người ta vẫn bỏ quên vai trò của bên thứ ba. Nhưng
bên thứ ba nếu không thuộc nhà nước cũng chẳng phải tư nhân thì “diện
mạo” của nó không thể là cái gì khác ngoài tổ chức xã hội dân sự.
Sức mạnh kinh tế tư nhân được nhân lên chí ít do, một mặt các nhà nước trao cho nó những việc nhà nước vốn đang làm (như một điều kiện phát triển), mặt khác bán tài sản cho nó (thông qua cổ phần hoá, giúp tư nhân tăng tài sản... ). Các hành vi này có dụng ý để nó mạnh nhanh lên và trở nên đối tác “ngang bằng” với nhà nước (tựa như nâng cấp quan hệ), khi đó nhà nước mới có kẻ trở thành “đối tác Nhà nước- Tư nhân (Public Private Partnerships viết tắt PPP)” để làm PPP với mình. Lưu ý các hoạt động này đã diễn ra trong bối cảnh những con sóng đô thị hoá ập đến dồn dập. Hoặc có thể nói chính đô thị hoá đã làm thay đổi cán cân quan hệ nhà nước - tư nhân trên phạm vi toàn cầu chỉ trong vòng hơn 30 năm qua.
Việt Nam không nằm ngoài quy luật này, tức là cũng chịu sức ép đô thị hoá và tình trạng chính phủ không đủ tài chính, khả năng quản trị, để đáp ứng các yêu cầu kinh tế xã hội do đô thị hoá đặt ra. Như vậy Việt Nam cũng lôi kéo, chăm bẵm nữa, cho tư nhân vào sân chơi PPP (nếu không làm thế, lấy đâu ra đối tác mà PPP). Tuy nhiên Việt Nam cũng như vài nước XHCN khác vốn chịu chi phối của hệ tư tưởng phủ định tư bản, tư hữu, nên đã tìm cách giải thích lại chủ nghĩa Marx (điển hình là Trung Quốc) trước khi đi tới thừa nhận (dù chưa triệt để) quyền sở hữu tư nhân, trong đó đất đai là tài sản quan trọng nhất, rắc rối nhất và vẫn còn chưa ngã ngũ. Tất nhiên quá độ này đang chứa rất nhiều mâu thuẫn trong chính sách và trên thực tế hình thành phát triển nền kinh tế tư nhân ở Việt Nam.
Nhiều nhà nghiên cứu gần đây cho rằng thể chế mới là yếu tố cơ bản quyết định cho tăng trưởng kinh tế. Chúng ta áp dụng PPP cũng tức là đã chấp nhận thay đổi mối quan hệ nhà nước với tư nhân (cũng là thừa nhận tư hữu, tích tụ tư bản, nếu không còn gọi gì là PPP, cần gì phải PPP). Nói gọn thì về bản chất chúng ta đã thay thay đổi thể chế kinh tế rồi.
Nhưng PPP (mà BOT chỉ là một loại hợp đồng của PPP) có các mặt nguy hiểm của nó đã được báo trước, ít nhất nó là mảnh đất nuôi dưỡng tham nhũng nếu thiếu cơ chế kiểm soát nhà nước và tư nhân. Ở Việt Nam từ chỗ nhà nước triệt tiêu tư nhân “làm tất ăn cả” đã nâng tư nhân thành đối tác cùng làm cùng hưởng, từ chỗ chèn ép tư nhân đến tạo điều kiện cho tư nhân phát triển tài sản. Nói PPP là mảnh đất nuôi dưỡng tham nhũng, là do ngoài việc tiến hành tư nhân hoá (bán tài sản công cho tư nhân, cổ phần hoá doanh nghiệp công... mà người ta cho rằng khó tránh việc những người đứng ra thay mặt nhà nước thực hiện các cuộc giao dịch này thông đồng với tư nhân để được đút túi những khoản lợi kếch sù), thì trong PPP họ cũng có thể tiếp tục thông lưng với tư nhân.
Lấy một hoàn cảnh cụ thể để dễ hình dung như nhà nước tư nhân hợp tác công-tư, làm một con đường dạng BOTchẳng hạn. Từ chủ trương, quy hoạch, thiết kế, thi công, bàn giao, vận hành... người nhà nước vẫn có thể móc ngoặc với tư nhân, vì dù cả hai đều cùng thực hiện nhưng lại không phải là những người (chủ yếu) trực tiếp sử dụng con đường đó. Họ đều không có động lực phải làm thật tốt con đường ấy để phục vụ được tốt nhất (chất lượng và giá cả). Do thế PPP mới yêu cầu trong khung pháp lý có bên thứ ba đại diện người sử dụng. Mà muốn có người thứ ba xứng đáng, phải có cơ chế - đó là dân chủ, cơ chế dân chủ sẽ tránh không cho nhà nước chỉ định người thứ ba làm đại diện cho họ (những người sử dụng con đường) với ý nghĩa là một tài sản công cộng (trong đó có phần vốn tư nhân bỏ ra, phần vốn nhà nước thu từ thuế của dân bỏ ra, đất đai để làm đường là đất công).
Như vậy cơ chế dân chủ là điều kiện tiên quyết để hoàn thiện khung pháp lý cho các cuộc hợp tác nhà nước-tư nhân (PPP) xây dựng hệ thống dịch vụ công cộng, mà thường người ta vẫn bỏ quên vai trò của bên thứ ba. Nhưng bên thứ ba nếu không thuộc nhà nước cũng chẳng phải tư nhân thì “diện mạo” của nó không thể là cái gì khác ngoài tổ chức xã hội dân sự.
Các nguyên tắc của mô hình Public-Private-Parnership xuất hiện ở nhiều nước trên thế giới sau thế chiến II, chủ yếu áp dụng trong đầu tư phát triển hạ tầng công cộng hiện được chính phủ Việt Nam sử dụng làm chính sách phát triển đô thị thể hiện mối quan hệ bình đẳng cùng chia sẻ lợi ích - trách nhiệm - rủi ro giữa chính quyền - nhà đầu tư - người tiêu dùng dịch vụ. Định nghĩa của Darrin Grimsey và Mervin K.Lewis về mô hình PPP: “Một mối quan hệ chia sẻ rủi ro dựa trên nguyện vọng của khu vực công với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng chia sẻ việc cung ứng một đầu ra (outcome) và/hoặc dịch vụ công cộng được thoả thuận công khai”.
Đầu tư vào dịch vụ công ích là trách nhiệm của nhà nước. Cùng với việc phối hợp với một hay nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân, nhà nước có thể hợp tác với đại diện của các tổ chức xã hội nghề nghiệp độc lập (thay mặt người tiêu dùng) tham gia vào các hợp đồng PPP ít nhất trong các khâu phản biện dự án, giám sát thực hiện. Hợp đồng giữa nhà nước, chủ đầu tư với các tổ chức xã hội nghề nghiệp độc lập đạt nhiều lợi ích, do với ít nhất các lý do: 1/ Phù hợp về lợi ích (đủ đại diện lợi ích cho các bên tham giachính quyền - nhà đầu tư - người tiêu dùng dịch vụ. 2/ Gắn bó về trách nhiệm (từ nguyên tắc làm cho chính mình và chịu kiểm soát của cả cộng đồng); 3/ Cùng chia sẻ rủi ro (do sẽ không còn bên nào có thể thoái thác rủi ro vì người thực hiện dịch vụ và người sử dụng dịch vụ đã chung cam kết).
Trần Vũ - NĐT
 |
Sức mạnh kinh tế tư nhân được nhân lên chí ít do, một mặt các nhà nước trao cho nó những việc nhà nước vốn đang làm (như một điều kiện phát triển), mặt khác bán tài sản cho nó (thông qua cổ phần hoá, giúp tư nhân tăng tài sản... ). Các hành vi này có dụng ý để nó mạnh nhanh lên và trở nên đối tác “ngang bằng” với nhà nước (tựa như nâng cấp quan hệ), khi đó nhà nước mới có kẻ trở thành “đối tác Nhà nước- Tư nhân (Public Private Partnerships viết tắt PPP)” để làm PPP với mình. Lưu ý các hoạt động này đã diễn ra trong bối cảnh những con sóng đô thị hoá ập đến dồn dập. Hoặc có thể nói chính đô thị hoá đã làm thay đổi cán cân quan hệ nhà nước - tư nhân trên phạm vi toàn cầu chỉ trong vòng hơn 30 năm qua.
Việt Nam không nằm ngoài quy luật này, tức là cũng chịu sức ép đô thị hoá và tình trạng chính phủ không đủ tài chính, khả năng quản trị, để đáp ứng các yêu cầu kinh tế xã hội do đô thị hoá đặt ra. Như vậy Việt Nam cũng lôi kéo, chăm bẵm nữa, cho tư nhân vào sân chơi PPP (nếu không làm thế, lấy đâu ra đối tác mà PPP). Tuy nhiên Việt Nam cũng như vài nước XHCN khác vốn chịu chi phối của hệ tư tưởng phủ định tư bản, tư hữu, nên đã tìm cách giải thích lại chủ nghĩa Marx (điển hình là Trung Quốc) trước khi đi tới thừa nhận (dù chưa triệt để) quyền sở hữu tư nhân, trong đó đất đai là tài sản quan trọng nhất, rắc rối nhất và vẫn còn chưa ngã ngũ. Tất nhiên quá độ này đang chứa rất nhiều mâu thuẫn trong chính sách và trên thực tế hình thành phát triển nền kinh tế tư nhân ở Việt Nam.
Nhiều nhà nghiên cứu gần đây cho rằng thể chế mới là yếu tố cơ bản quyết định cho tăng trưởng kinh tế. Chúng ta áp dụng PPP cũng tức là đã chấp nhận thay đổi mối quan hệ nhà nước với tư nhân (cũng là thừa nhận tư hữu, tích tụ tư bản, nếu không còn gọi gì là PPP, cần gì phải PPP). Nói gọn thì về bản chất chúng ta đã thay thay đổi thể chế kinh tế rồi.
Nhưng PPP (mà BOT chỉ là một loại hợp đồng của PPP) có các mặt nguy hiểm của nó đã được báo trước, ít nhất nó là mảnh đất nuôi dưỡng tham nhũng nếu thiếu cơ chế kiểm soát nhà nước và tư nhân. Ở Việt Nam từ chỗ nhà nước triệt tiêu tư nhân “làm tất ăn cả” đã nâng tư nhân thành đối tác cùng làm cùng hưởng, từ chỗ chèn ép tư nhân đến tạo điều kiện cho tư nhân phát triển tài sản. Nói PPP là mảnh đất nuôi dưỡng tham nhũng, là do ngoài việc tiến hành tư nhân hoá (bán tài sản công cho tư nhân, cổ phần hoá doanh nghiệp công... mà người ta cho rằng khó tránh việc những người đứng ra thay mặt nhà nước thực hiện các cuộc giao dịch này thông đồng với tư nhân để được đút túi những khoản lợi kếch sù), thì trong PPP họ cũng có thể tiếp tục thông lưng với tư nhân.
Lấy một hoàn cảnh cụ thể để dễ hình dung như nhà nước tư nhân hợp tác công-tư, làm một con đường dạng BOTchẳng hạn. Từ chủ trương, quy hoạch, thiết kế, thi công, bàn giao, vận hành... người nhà nước vẫn có thể móc ngoặc với tư nhân, vì dù cả hai đều cùng thực hiện nhưng lại không phải là những người (chủ yếu) trực tiếp sử dụng con đường đó. Họ đều không có động lực phải làm thật tốt con đường ấy để phục vụ được tốt nhất (chất lượng và giá cả). Do thế PPP mới yêu cầu trong khung pháp lý có bên thứ ba đại diện người sử dụng. Mà muốn có người thứ ba xứng đáng, phải có cơ chế - đó là dân chủ, cơ chế dân chủ sẽ tránh không cho nhà nước chỉ định người thứ ba làm đại diện cho họ (những người sử dụng con đường) với ý nghĩa là một tài sản công cộng (trong đó có phần vốn tư nhân bỏ ra, phần vốn nhà nước thu từ thuế của dân bỏ ra, đất đai để làm đường là đất công).
Như vậy cơ chế dân chủ là điều kiện tiên quyết để hoàn thiện khung pháp lý cho các cuộc hợp tác nhà nước-tư nhân (PPP) xây dựng hệ thống dịch vụ công cộng, mà thường người ta vẫn bỏ quên vai trò của bên thứ ba. Nhưng bên thứ ba nếu không thuộc nhà nước cũng chẳng phải tư nhân thì “diện mạo” của nó không thể là cái gì khác ngoài tổ chức xã hội dân sự.
Các nguyên tắc của mô hình Public-Private-Parnership xuất hiện ở nhiều nước trên thế giới sau thế chiến II, chủ yếu áp dụng trong đầu tư phát triển hạ tầng công cộng hiện được chính phủ Việt Nam sử dụng làm chính sách phát triển đô thị thể hiện mối quan hệ bình đẳng cùng chia sẻ lợi ích - trách nhiệm - rủi ro giữa chính quyền - nhà đầu tư - người tiêu dùng dịch vụ. Định nghĩa của Darrin Grimsey và Mervin K.Lewis về mô hình PPP: “Một mối quan hệ chia sẻ rủi ro dựa trên nguyện vọng của khu vực công với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng chia sẻ việc cung ứng một đầu ra (outcome) và/hoặc dịch vụ công cộng được thoả thuận công khai”.
Đầu tư vào dịch vụ công ích là trách nhiệm của nhà nước. Cùng với việc phối hợp với một hay nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân, nhà nước có thể hợp tác với đại diện của các tổ chức xã hội nghề nghiệp độc lập (thay mặt người tiêu dùng) tham gia vào các hợp đồng PPP ít nhất trong các khâu phản biện dự án, giám sát thực hiện. Hợp đồng giữa nhà nước, chủ đầu tư với các tổ chức xã hội nghề nghiệp độc lập đạt nhiều lợi ích, do với ít nhất các lý do: 1/ Phù hợp về lợi ích (đủ đại diện lợi ích cho các bên tham giachính quyền - nhà đầu tư - người tiêu dùng dịch vụ. 2/ Gắn bó về trách nhiệm (từ nguyên tắc làm cho chính mình và chịu kiểm soát của cả cộng đồng); 3/ Cùng chia sẻ rủi ro (do sẽ không còn bên nào có thể thoái thác rủi ro vì người thực hiện dịch vụ và người sử dụng dịch vụ đã chung cam kết).
Trần Vũ - NĐT
