Liệu Mỹ có đạt được một thỏa thuận tốt về vấn đề hạt nhân với Iran? (Richard Nephew)
Trong số những quyết sách đối ngoại đi ngược lại sự đồng thuận mà Tổng thống Mỹ Donald Trump đã thực hiện, ít có động thái nào đáng ngạc nhiên bằng việc nối lại các cuộc đàm phán hạt nhân với Iran. Xét cho cùng, Tổng thống Trump đã rút Mỹ khỏi thỏa thuận hạt nhân năm 2015, được gọi là Kế hoạch hành động chung toàn diện (JCPOA), vào năm 2018. Và sau bốn năm chính quyền Biden không thể đàm phán một thỏa thuận thay thế JCPOA, triển vọng về một thỏa thuận mới dường như rất mong manh. Thay vào đó, trong bảy năm xen kẽ đó, Iran đã sản xuất đủ uranium được làm giàu gần cấp độ vũ khí cho nhiều đầu đạn.
Tuy nhiên, bất chấp lịch sử thù địch, Tehran và Washington đã thể hiện mối quan tâm nhất quán đối với một thỏa thuận kể từ khi ông ông Trump trở lại Nhà Trắng. Trong suốt nhiều vòng đàm phán, hai bên thậm chí đã phác thảo các khuôn khổ tiềm năng. Cả hai đều có động cơ rõ ràng để đạt được một thỏa thuận. Chính quyền Trump muốn khôi phục một phần sự ổn định chiến lược ở Trung Đông và bản thân ông Trump quan tâm đến việc củng cố hình ảnh của mình như một nhà đàm phán. Iran, vốn vẫn đang chịu các lệnh trừng phạt của Mỹ, muốn được hỗ trợ kinh tế lâu dài và tạm dừng các hành động thù địch sau khi nhiều lực lượng ủy nhiệm của họ suy yếu.
Nhưng mặc dù ông Trump đã nói rằng ông muốn giải quyết vấn đề hạt nhân nhanh chóng và khẳng định rằng sắp đạt được một thỏa thuận, các vấn đề cốt lõi lâu nay giữa hai bên có thể sẽ gây trở ngại cho quá trình này. Mối lo ngại của Mỹ về chương trình làm giàu uranium của Iran và việc nước này tài trợ cho các lực lượng ủy nhiệm sẽ vẫn là một trở ngại; cũng như sự miễn cưỡng của Iran trong việc thu hẹp chương trình hạt nhân của mình và những lo ngại của nước này về tính bền vững của bất kỳ thỏa thuận nào của Mỹ, do ông Trump đã phá vỡ thỏa thuận trước đó. Sẽ rất khó để Iran nhượng bộ đủ để khiến cho một thỏa thuận hạt nhân đáng giá đối với Mỹ mà không vượt qua các lằn ranh đỏ của Tehran.
Ngay cả một thỏa thuận với các điều khoản có lợi cho Mỹ cũng sẽ có rủi ro và bất kỳ thỏa thuận nào cũng sẽ đòi hỏi những nhượng bộ miễn cưỡng từ cả hai bên. Tuy nhiên, một thỏa thuận cho phép giám sát rộng rãi các địa điểm hạt nhân đã được Iran công bố và chưa công bố đồng thời hạn chế làm giàu uranium, đổi lấy việc nới lỏng một số lệnh trừng phạt, có thể khôi phục lại những lợi ích của JCPOA. Nếu được đàm phán cẩn thận và có đủ thời gian để chứng minh kết quả, một thỏa thuận như vậy sẽ khắc phục một số thiệt hại từ việc Washington rút khỏi thỏa thuận ban đầu, ngăn chặn một cuộc khủng hoảng trong thời gian tới và tạo nền tảng để xây dựng sự ổn định khu vực trong tương lai.
Thách thức từ việc rút khỏi thỏa thuận
JCPOA, được đàm phán bởi chính quyền Obama và ký kết vào mùa hè năm 2015, đã đặt ra những hạn chế quan trọng đối với chương trình hạt nhân của Iran. Nó cho phép làm giàu uranium và các hoạt động hạt nhân khác, nhưng đặt dưới những giới hạn nghiêm ngặt và sự giám sát quốc tế chặt chẽ. Theo thỏa thuận, trước mắt, Iran sẽ cách ngưỡng sở hữu vũ khí hạt nhân ít nhất một năm. Mặc dù một số yếu tố của JCPOA có giới hạn thời gian, hết hạn vào các thời điểm khác nhau trong hai thập kỷ sau đó, Iran sẽ thoát khỏi những hạn chế quan trọng nhất của thỏa thuận vào năm 2030 với chương trình hạt nhân gần giống như năm 2015.
Tuy nhiên, thỏa thuận này bị phê bình rất nhiều. Nhiều người diều hâu, đặc biệt là trong Đảng Cộng hòa, lập luận rằng việc thỏa thuận không thể đẩy lùi tiến bộ hạt nhân của Iran có nghĩa là một Tehran kiên nhẫn vẫn có con đường chế tạo bom. Họ cho rằng tốt hơn hết là Washington nên đối mặt với một cuộc khủng hoảng hạt nhân sớm hơn, khi nền kinh tế Iran vẫn còn chao đảo vì các lệnh trừng phạt do Mỹ dẫn đầu, hơn là sau nhiều năm được giảm nhẹ. Những nhà phê bình này đã tìm thấy một đối tượng tiếp thu ở ông Trump, người đã rút khỏi JCPOA vào tháng 5 năm 2018, khiến Iran phải khởi động lại hoạt động nghiên cứu và phát triển máy ly tâm và mở rộng các hoạt động làm giàu uranium vào tháng 5 năm 2019.
Tổng thống Joe Biden đã cố gắng đàm phán để quay trở lại JCPOA trong suốt nhiệm kỳ của mình. Nhưng các nhà lãnh đạo Iran, lo sợ ông Trump tái đắc cử, không tin rằng Biden có thể đưa ra một thỏa thuận bền vững. Khi các cuộc đàm phán giữa Mỹ và Iran bị đình trệ, chính quyền Biden đã từ chối theo đuổi một thỏa thuận hoàn toàn mới, thay vào đó chọn cách tránh leo thang. Việc cả hai chính quyền Mỹ đã không đưa ra được một phương án thay thế cho thỏa thuận năm 2015 càng được làm nổi bật hơn bởi tin tức rằng Iran chỉ còn cách vài ngày nữa là có thể sản xuất đủ vật liệu cho vũ khí hạt nhân đầu tiên của mình, nếu nước này lựa chọn.
May mắn thay, các yếu tố của JCPOA vẫn có thể được áp dụng cho một thỏa thuận có thể nhận được sự ủng hộ của cả hai đảng. Trong số đó, quan trọng nhất là các công cụ minh bạch của thỏa thuận ban đầu. Mặc dù phần lớn các cuộc thảo luận ngoại giao và công khai về một thỏa thuận đã tập trung vào tương lai của chương trình làm giàu của Iran, nhưng việc thanh tra quốc tế, sử dụng các kỹ thuật và thiết bị mới nhất, là yếu tố cơ bản mà bất kỳ thỏa thuận nào cũng phải được cấu trúc dựa trên đó. Iran phải cấp cho Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế (IAEA) quyền tiếp cận để đánh giá liệu chương trình hạt nhân của họ có phải là hòa bình hay đang chuyển sang sản xuất vũ khí. Nếu không có sự tăng cường thanh tra và minh bạch thì không có thỏa thuận nào — dù có yêu cầu giải trừ chương trình hạt nhân của Iran hay không — sẽ tồn tại. Do đó, Mỹ nên ưu tiên thuyết phục Iran đồng ý với chế độ thanh tra nghiêm ngặt nhất có thể, tại cả các cơ sở đã tuyên bố và chưa tuyên bố. Nếu Iran không đáp ứng đầy đủ tiêu chuẩn hiện tại của Thỏa thuận bảo vệ IAEA và tuân thủ Giao thức bổ sung của nó, một bộ quy tắc của IAEA được phát triển vào năm 1994 để phản ứng với những tiết lộ về chương trình hạt nhân của Iraq, Washington nên rút lui.
Mỹ cũng nên yêu cầu Iran chấp nhận các cơ chế minh bạch của JCPOA liên quan đến máy ly tâm và kho dự trữ uranium. Các cơ chế này đã cung cấp cho cộng đồng quốc tế cái nhìn sâu sắc về vị trí và số lượng máy ly tâm của Iran (cả đã hoàn thành và dưới dạng các bộ phận được sản xuất), cũng như số lượng uranium của nước này. Nếu không có sự minh bạch này, Iran có thể dễ dàng phát triển một chương trình hạt nhân bí mật, ngay cả khi họ công khai khẳng định ý định hòa bình của mình. Bảy năm sau khi Mỹ rút khỏi JCPOA, Iran đã tạo ra các máy ly tâm tiên tiến giúp giảm vĩnh viễn thời gian chế tạo vũ khí hạt nhân của nước này. Iran cũng có khả năng xây dựng một nhà máy làm giàu uranium bí mật với dấu hiệu nhận biết nhỏ hơn do đó khó bị phát hiện hơn và, nhờ vào nỗ lực nhằm vùi lấp và gia cố những cơ sở này, bị phá hủy. Tệ hơn nữa, sau các cuộc tấn công vào cơ sở hạ tầng liên quan đến máy ly tâm của nước này vào năm 2021, Iran đã ngừng cung cấp cho IAEA quyền tiếp cận các thành phần máy ly tâm mà chính phủ đang sản xuất và thông tin về nơi chúng được lưu trữ. Ngay cả khi một thỏa thuận giữa Iran và Mỹ loại bỏ các cơ sở làm giàu uranium đã tuyên bố của Iran, nếu không có các tuyên bố và thanh tra xâm nhập tập trung vào đường ống sản xuất máy ly tâm của nước này, Tehran vẫn có thể bí mật phát triển hạt nhân. Khôi phục quyền thanh tra JCPOA sẽ giúp khắc phục vấn đề này rất nhiều.
Chắc chắn, có những lĩnh vực của chế độ thanh tra của JCPOA chưa chạm đến đủ xa và một thỏa thuận mới phải tăng cường. Ví dụ, một thỏa thuận mới nên giải quyết thách thức vũ khí hóa trực tiếp hơn JCPOA đã làm. Trong Mục T của thỏa thuận ban đầu, Iran đã đồng ý không thực hiện các công việc liên quan đến vũ khí hạt nhân hoặc với một số công nghệ có thể hỗ trợ việc đó, nhưng Tehran không bị yêu cầu kê khai các thiết bị hiện có thể được sử dụng trong quá trình chế tạo vũ khí hạt nhân hay cung cấp quyền tiếp cận định kỳ cho IAEA đối với chúng. Kết quả là, việc xác minh cực kỳ khó khăn. Mặc dù Mỹ đã phải chấp nhận điều khoản lỏng lẻo hơn này vào năm 2015, nhưng thời thế đã thay đổi. Sau khi Israel thu thập và công khai các tài liệu từ kho lưu trữ hạt nhân của Iran vào năm 2018, các nhà điều tra của IAEA đã phát hiện ra các địa điểm mới nơi Iran đã phát triển vũ khí trong quá khứ. Kể từ đó, các báo cáo của chính phủ Mỹ cho thấy Iran tiếp tục tham gia vào các công việc lưỡng dụng liên quan đến vũ khí. Các nhà lãnh đạo Iran hiện thường xuyên nói về ý tưởng sản xuất vũ khí hạt nhân nếu cần thiết. Do đó, một thỏa thuận nên yêu cầu Iran kê khai bất kỳ thiết bị hoặc vật liệu nào liên quan đến vũ khí hạt nhân như được định nghĩa bởi Nhóm các nhà cung cấp hạt nhân. Thỏa thuận cũng nên yêu cầu Tehran cho phép IAEA xác minh cách các thiết bị và vật liệu hạt nhân của Iran đang được sử dụng, và làm rõ ràng rằng nếu các thanh tra viên của cơ quan này bị cản trở, Washington sẽ có quyền rút lại thỏa thuận. Điều này nên bao gồm, một cách rõ ràng, quyền tiếp cận các địa điểm quân sự.
Hạn chế làm giàu Uranium
Minh bạch quốc tế là điều kiện cần thiết cho bất kỳ thỏa thuận hạt nhân mới nào. Nhưng chỉ như vậy là chưa đủ. Mỹ cũng phải yêu cầu sửa đổi chương trình hạt nhân của Iran.
Một số thay đổi phải dễ dàng để Iran chấp nhận. Trong JCPOA, Iran về cơ bản đã đồng ý chấm dứt bất kỳ lựa chọn ngắn hạn nào cho bom plutonium bằng cách sửa đổi lò phản ứng có khả năng sản xuất plutonium có thể sử dụng làm vũ khí và kiềm chế bất kỳ công việc tái xử lý nhiên liệu đã qua sử dụng nào.
Nhưng những thay đổi khác, đặc biệt là về chương trình làm giàu uranium của Iran, sẽ khó để Tehran chấp nhận hơn. Ở một mức độ nào đó, tiến bộ hạt nhân của Iran kể từ tháng 5 năm 2018 đã khiến một số hạn chế có được trong JCPOA trở nên vô hiệu. Trong các cuộc đàm phán đó, Mỹ đang đối phó với máy ly tâm thế hệ đầu tiên của Iran. Đó là một cỗ máy giống như chiếc xe đầu tiên của một thiếu niên: có khả năng đưa người dùng đến nơi họ muốn, nhưng không hiệu quả. Hạn chế nghiên cứu và phát triển máy ly tâm là một chiến thắng quan trọng đối với Mỹ vào năm 2015. Tuy nhiên, hiện tại, Iran có thể làm được nhiều hơn với số lượng máy ly tâm ít hơn.
Iran có thể trấn an phần còn lại của thế giới rằng nước này không có ý định bí mật chế tạo vũ khí bằng cách hoàn toàn hủy bỏ chương trình làm giàu uranium của mình, tuân theo sự xác minh quốc tế, điều này sẽ giúp dễ dàng phát hiện các dự án bí mật. Xét theo thỏa thuận của Tehran với Nga để cung cấp nhiên liệu cho lò phản ứng hạt nhân Bushehr của Iran, và trong trường hợp không có các lò phản ứng sắp tới cần nguồn cung cấp nhiên liệu uranium làm giàu trong nước, chương trình hạt nhân hiện tại của Iran có giá trị kinh tế không đáng kể. Và mặc dù chính quyền Trump liên tục đưa ra những tuyên bố sai lệch về lý do tại sao các quốc gia làm giàu uranium (một số quốc gia làm vậy vì năng lượng, không phải vì các chương trình vũ khí), Iran có thể tìm thấy nhiều nguồn cung cấp uranium làm giàu hơn trên toàn cầu, nếu cần.
Iran từ lâu đã khẳng định rằng nước này sẽ không tháo dỡ chương trình làm giàu của mình, bất chấp mọi áp lực, mối đe dọa và thỉnh cầu ngoại giao từ Mỹ và các đối tác của nước này, cho rằng nước này đã đầu tư quá nhiều – về mặt chính trị, kinh tế và xã hội – để từ bỏ nó. Uranium làm giàu cũng đại diện cho cơ hội tốt nhất của Iran nếu Tehran muốn duy trì một lựa chọn vũ khí hạt nhân trong tương lai.
Các đề xuất phức tạp để lách vấn đề này – dù bằng cách thành lập một liên doanh làm giàu chung giữa Iran và Ả Rập Xê Út; một liên danh với các quốc gia khác ở Trung Đông; phù hợp với các hạn chế chặt chẽ đối với việc làm giàu uranium của Iran với việc xây dựng lò phản ứng của nước này; hoặc thực hiện các thỏa thuận cung cấp nhiên liệu chuyên biệt sẽ yêu cầu Iran chuyển đổi uranium thành dạng khí, xuất khẩu để làm giàu ở nơi khác, sau đó nhập khẩu trở lại – cuối cùng vẫn có thể để lại hàng nghìn máy ly tâm trong tay Iran. Các đề xuất này cũng có thể tạo ra một đội ngũ giám sát viên quốc tế tại các địa điểm hạt nhân của Iran, những người có thể đóng vai trò lá chắn sống trên thực tế và ngăn chặn một cuộc tấn công quốc tế nếu Iran bắt đầu sản xuất vũ khí bất hợp pháp.
Các bên đàm phán có thể đưa ra các thỏa thuận thực tế hơn. Nhưng cuối cùng, Washington có thể phải chấp nhận một số rủi ro. Tuy nhiên, một thỏa thuận về làm giàu uranium sẽ phục vụ một mục đích quan trọng cho cả chính quyền ông Trump và Tehran: Mỹ có thể chấp nhận một số chương trình làm giàu uranium của Iran trong khi tăng cường các giới hạn, và Iran có thể chấp nhận các giới hạn đó mà không bị coi là hoàn toàn nhượng bộ kẻ thù không đội trời chung của mình.
Càng nhiều tiền, càng nhiều vấn đề
Việc Iran muốn được giảm cấm vận nhiều hơn so với những gì JCPOA quy định đã tạo ra không gian cho các cuộc đàm phán. Do đó, Mỹ nên xây dựng khung dỡ bỏ trừng phạt của mình theo một thang đo lũy tiến, gắn việc dỡ bỏ trừng phạt với các hạn chế làm giàu uranium trong nước.
Ví dụ, nếu Mỹ nhấn mạnh việc chấm dứt làm giàu uranium ở Iran trong dài hạn hoặc vĩnh viễn, Washington có thể hứa với Tehran không chỉ dỡ bỏ các lệnh trừng phạt thứ cấp (trừng phạt người nước ngoài làm ăn với Iran) mà còn chấm dứt một số yếu tố trong lệnh cấm vận của Mỹ. Thỏa thuận này, chẳng hạn, có thể dỡ bỏ lệnh cấm vận đối với các dự án sản xuất thương mại và năng lượng, trong khi vẫn duy trì cấm vận đối với công nghệ quân sự hoặc công nghệ lưỡng dụng, các hoạt động của Vệ binh Cách mạng Hồi giáo Iran và các lực lượng ủy nhiệm của Iran. Đây sẽ là một bước đi táo bạo, tương tự như quyết định của ông Trump nhằm đình chỉ tất cả các lệnh trừng phạt của Mỹ đối với Syria với hy vọng rằng chính phủ Syria mới sẽ thực hiện lời hứa về sự hòa nhập và cải cách. Chính quyền Trump có sự linh hoạt chính trị lớn hơn để đưa ra đề nghị như vậy so với chính quyền Obama hoặc Biden, nhờ vào sự tôn trọng của Đảng Cộng hòa đối với các sáng kiến chính sách đối ngoại của ông Trump.
Iran sẽ thu được nhiều lợi ích từ việc được nới lỏng cấm vận quan trọng. Các lệnh trừng phạt của Mỹ đã làm tê liệt nền kinh tế Iran, hạn chế khả năng giao thương hoặc giao dịch ngân hàng quốc tế và làm suy yếu các ngành công nghiệp và cơ sở hạ tầng quan trọng của nước này. Chúng đã khiến việc duy trì dòng điện và khí đốt tự nhiên trở nên khó khăn, gây thiệt hại nghiêm trọng cho cơ sở công nghiệp của Iran. Do đó, giảm bớt các lệnh trừng phạt sẽ làm tăng năng lực sản xuất của Iran đồng thời mở cửa cho đầu tư tài chính và công nghệ nước ngoài cần thiết để đưa đất nước thoát khỏi vòng xoáy của nó.
Tuy nhiên, ngay cả việc dỡ bỏ lệnh trừng phạt hạn chế cũng sẽ phải trả giá bằng các nỗ lực khác của Mỹ nhằm chống lại ảnh hưởng của Iran ở Trung Đông. Iran sẽ sử dụng một số khoản doanh thu mới để giúp tái thiết “trục kháng chiến” của mình, vốn đã bị Israel vùi dập trong 18 tháng qua. Iran cũng có thể xây dựng khả năng hành động bí mật và các căn cứ quân sự trong nước, bao gồm các chương trình tên lửa và lực lượng hải quân (có thể được sử dụng để quấy rối hoạt động vận chuyển trên khắp khu vực). Mặc dù các lệnh trừng phạt của Mỹ sau JCPOA đã không ngăn cản Iran tài trợ cho các lực lượng ủy nhiệm của mình, vốn làm được nhiều việc với ít nguồn lực, nhưng Mỹ sẽ phải chấp nhận khả năng rằng việc dỡ bỏ lệnh trừng phạt tương xứng với những nhượng bộ đáng kể của Iran có thể dẫn đến việc tái vũ trang các tổ chức mà nước này đã cố gắng rất nhiều để giải tán.
Để tránh kết quả này, Mỹ nên nhấn mạnh rằng bất kỳ thỏa thuận nào với Iran phải bao gồm các hạn chế đối với việc Tehran xuất khẩu hoặc triển khai tên lửa, máy bay không người lái và các phương tiện tấn công tầm xa khác ra ngoài lãnh thổ của mình. Nước này cũng có thể yêu cầu Iran không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia khác trong khu vực. Iran gần như chắc chắn sẽ không tôn trọng cam kết như vậy, nhưng những vi phạm trong tương lai có thể là lý do chính đáng cho các hành động đáp trả sau này.
Thực hiện lời hứa
Kể từ khi Mỹ rút khỏi JCPOA, những tiến bộ hạt nhân của Iran đã rất đáng kể và nguy hiểm. Tehran hiện đang đứng trước ngưỡng trở thành một quốc gia sở hữu vũ khí hạt nhân và, với sự phá hủy của nhiều lực lượng ủy nhiệm, có thể cảm thấy không còn lựa chọn nào khác ngoài việc vượt qua ngưỡng đó. Trong nhiều thập kỷ, chính sách của Mỹ dưới thời các tổng thống Dân chủ và Cộng hòa đã đúng trong việc ngăn chặn khả năng này, bằng vũ lực nếu cần thiết. Giờ đây, Washington đang tiến gần đến khoảnh khắc sự thật.
Tuy nhiên, việc Washington nên chuẩn bị sử dụng vũ lực để ngăn chặn Iran sở hữu vũ khí hạt nhân không có nghĩa là hành động quân sự là kết quả đáng mong muốn nhất. Tấn công chương trình hạt nhân của Iran có thể sẽ châm ngòi cho một cuộc xung đột lớn hơn nhiều, trong đó Israel và Mỹ truy lùng các địa điểm hạt nhân bí mật của Iran và Tehran trả đũa ở Trung Đông và hơn thế nữa. Thay vào đó, Mỹ nên tận dụng đòn bẩy của mình và sự kiểm soát vững chắc của ông Trump đối với Đảng Cộng hòa để đạt được một thỏa thuận—ngay cả một thỏa thuận không hoàn hảo—trong khi điều đó vẫn còn khả thi. Ông Trump thậm chí có thể thực hiện lời hứa của mình từ năm 2018: để đảm bảo một thỏa thuận tốt hơn JCPOA. Thỏa thuận của ông sẽ mở rộng quyền hạn thanh tra, hạn chế công việc liên quan đến vũ khí hạt nhân và giới hạn sự hỗ trợ của Iran cho các lực lượng ủy nhiệm. Thật bất ngờ, chính quyền Trump có một cơ hội vàng để đạt được một thỏa thuận. Họ nên nắm lấy cơ hội đó.
Richard Nephew, “Is a Good Iran Deal Possible?”, Foreign Affairs, 26/05/2025
RICHARD NEPHEW là Học giả nghiên cứu cấp cao tại Đại học Columbia thuộc Trung tâm Chính sách năng lượng toàn cầu và là Nghiên cứu viên thỉnh giảng Bernstein tại Viện Washington về Chính sách Cận Đông. Ông từng là Phó Đặc phái viên về Iran trong chính quyền Biden và trong Hội đồng An ninh Quốc gia và Bộ Ngoại giao trong chính quyền Obama.
Nguồn: Nghiên Cứu Quốc Tế | Biên dịch: Viên Đăng Huy
