Hố đen tài khóa (Trần Ngọc Thơ)
Lựa
chọn thứ hai là cắt giảm chi tiêu. Đây luôn là phản ứng chính sách hợp
lòng dân và hợp lý mà chính phủ các nước sử dụng để nền kinh tế không
rơi vào hố đen tài khóa. Hố đen tài khóa luôn có trọng tâm là các khoản
chi tiêu, đầu tư lãng phí mà không có bất kỳ nguồn thu bất tận nào có
thể đáp ứng được.
Hố
đen là thuật ngữ hàm ý một vật thể (hố) trong vũ trụ, tham lam đến nỗi
không vật gì có thể thoát ra khỏi được nó, kể cả ánh sáng. Khi đã rơi
vào hố đen, các quy luật vật lý thông thường đều bị phá vỡ.
Gần
đây các nhà kinh tế đã dùng hình ảnh này để phản ảnh một cách dễ hiểu
và đúng bản chất nhất sự đổ vỡ nền tài khóa của một quốc gia thông qua
khái niệm "hố đen tài khóa". Làm thế nào để thoát khỏi hố đen tham lam
này ?
Từ lỗ hổng đến hố đen tài khóa
Vào
thập niên 1990, nhà kinh tế Mỹ Laurence Kotlikoff đã có đề xuất một
thước đo mới là lỗ hổng tài khóa (fiscal gap). Dữ liệu về lỗ hổng tài
khóa sau đó đã được Chính phủ, Quốc hội Mỹ (có công bố trên website để
người dân giám sát), các ngân hàng trung ương, bộ tài chính các nước,
Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) và giới học giả của
trên 40 nước phát triển, đang phát triển áp dụng và công bố.
Lỗ
hổng tài khóa là "giá trị hiện tại" toàn bộ nghĩa vụ tài chính dự kiến
(các khoản chi tiêu) của chính phủ trừ đi các khoản thu thuế và thu khác
mà chính phủ dự kiến nhận được trong một khoảng thời gian nào đó (tổng
toàn bộ các khoản thu, chi được chiết khấu về hiện tại với mức lãi suất
thực). Do tính toán đầy đủ các khoản thu và chi của chính phủ, bao gồm
bất kỳ nguồn thu và khoản mục chi nào, kể cả tiền trả lãi nợ gốc, nên lỗ
hổng tài khóa là con số lớn đáng kinh ngạc so với các số liệu công bố
chính thức.
Chẳng
hạn, năm 2005, một số nghiên cứu cho thấy lỗ hổng tài khóa của Anh lên
đến 505% GDP, gấp 14 lần số nợ công bố chính thức. Còn hiện tại, lỗ hổng
tài khóa của Mỹ là 211.000 tỉ đô la (tính cho kỳ hạn 75 năm), lớn hơn
16 lần mức nợ chính thức và 12 lần GDP. Sau khi Giáo sư Kotlikoff công
bố cách tính lỗ hổng tài khóa, vào năm 2015 đã có 17 nhà khoa học đoạt
giải Nobel và 1.700 nhà kinh tế hàng đầu đồng ý với cách tiếp cận này.
Họ đã gửi một thỉnh nguyện thư tới Quốc hội và Chính phủ Mỹ để cảnh báo
nước Mỹ đã thực sự đổ vỡ, thậm chí xấu hơn cả Hy Lạp. Những giải pháp
thích hợp cần phải được thực hiện ngay theo đề xuất của nhóm này là :
Chính phủ hoặc phải tăng thuế tức thì và liên tục, hoặc phải cắt giảm
58% GDP các khoản chi liên bang, hoặc kết hợp đồng thời cả hai. Đâu dễ
để làm được như thế. Nhiều nhà kinh tế vì vậy cho rằng nước Mỹ đã thực
sự rơi vào "hố đen tài khóa".
Con
số phản ánh khái quát sự mất cân bằng vị thế tài khóa hiện nay ở nước
ta là tỷ lệ nợ công trên GDP. Tính toán của Bộ Tài chính cho thấy nợ
công đã chạm ngưỡng an toàn 65% GDP. Nhưng nếu tính cả các khoản nợ của
doanh nghiệp nhà nước, nợ công thật sự có thể vượt rất xa GDP. Dù vậy,
các tính toán này có nhược điểm cơ bản là không "hướng về phía trước".
Các
phép tính nợ công chính thức mà WB hay Bộ Tài chính nước ta đang áp
dụng có nhược điểm lớn là tính theo số liệu lịch sử và tuân theo những
quy ước thường gây tranh cãi. Nhược điểm này được khắc phục bằng thước
đo lỗ hổng tài khóa. Tuy vẫn chưa thể hoàn hảo nhưng nó phản ảnh được
tình trạng không bền vững của ngân sách quốc gia thông qua một cuộc kết
toán liên thế hệ. "Trẻ sơ sinh tài khóa" là thuật ngữ nói lên những đứa
bé mới ra đời cũng không thoát khỏi cảnh ngộ bị hố đen nuốt chửng.
Quốc hội, Chính phủ nên xây dựng kịch bản "Lỗ hổng tài khóa"
Lỗ
hổng tài khóa phình to chẳng những phản ánh tình trạng sụp đổ tài khóa
quốc gia mà còn của từng người dân trong viễn cảnh dài hạn. Vì thế cũng
thật chính đáng để Quốc hội, Chính phủ xây dựng các kịch bản lỗ hổng tài
khóa và công bố chính thức để người dân nhận thức được thân phận của
mình. Giáo sư Kotlikoff cho rằng chỉ cần tốn vài phút tính trên bảng
Excel là có thể làm được điều đơn giản này. Người viết thử ước tính lỗ
hổng tài khóa ở Việt Nam nhằm có cái nhìn định chất vị thế bền vững tài
khóa dưới hai kịch bản, thông qua đó nhằm phác thảo một vài hàm ý chính
sách căn bản.
Kịch
bản 1, tạm gọi là kịch bản cơ sở, với dữ liệu cơ bản là thừa nhận các
công bố chính thức của Chính phủ. Trong đó biến số chính là mức thâm hụt
ngân sách dự kiến 6% (bình quân giai đoạn năm năm gần đây), các yếu tố
khác như mức nợ công và tăng trưởng GDP không thay đổi. Theo đó, lỗ hổng
tài khóa ước tính cho 20 năm sắp tới xấp xỉ 10% GDP. Điều này có nghĩa
thời gian đến, mỗi năm Chính phủ hoặc phải có nguồn thu thuế tăng thêm,
hoặc cắt giảm chi tiêu 10% GDP, tức khoảng 500.000 tỉ đồng, hoặc kết hợp
cả hai.
Kịch
bản 2 với các giả định xấu hơn, như tình trạng các nguồn thu bán tài
nguyên, dầu ngày càng cạn kiệt, tình trạng già hóa dân số, năng suất lao
động suy giảm, tình trạng chi tiêu đầu tư lãng phí, tham nhũng vẫn
hoành hành, đặc biệt là thể chế vẫn không có những thay đổi triệt để
khiến cho bộ máy hành chính ngày càng phình to. Tất cả điều này khiến
cho lỗ hổng tài khóa tăng nhanh đột biến. Từ con số của Anh, Mỹ, sẽ
không ngạc nhiên nếu lỗ hổng tài khóa với các kịch bản đầy bất trắc và
xấu nhất có thể làm cho nợ công lên đến gấp nhiều lần GDP, từ đó lỗ hổng
tài khóa có thể lên đến hàng chục lần GDP. Lúc ấy, nền kinh tế chính
thức rơi vào hố đen tài khóa.
Không có nhiều lựa chọn thoát khỏi hố đen
Với
kịch bản lạc quan nhất, giả sử lỗ hổng tài khóa 10% GDP. Có hai lựa
chọn khả dĩ. Thứ nhất, giả sử Chính phủ chọn kịch bản tăng thuế giá trị
gia tăng từ 10% lên 12% ngay lập tức theo đề xuất của Bộ Tài chính. Ít
nhất có hai điều sau đây cho thấy tính không khả thi của giải pháp này.
Điều
đầu tiên, tác động bất lợi của tăng thuế giá trị gia tăng đến nền kinh
tế có thể diễn ra ngay tức thì và do đó tác động tiêu cực đến các kế
hoạch tăng trưởng của chính phủ. Nhiều bằng chứng cho thấy điều này.
Chẳng hạn ở Nhật Bản, lần đầu tiên sau 17 năm cân nhắc tới lui, Chính
phủ quyết định nâng thuế giá trị gia tăng từ 5% lên 8% vào tháng 4/2014.
Ngay lập tức, ba tháng sau, kinh tế Nhật sụt giảm 6,8% (mức sụt giảm
còn lớn hơn cả sự cố sóng thần và động đất tháng 3/2011) ; chỉ số giá
tiêu dùng tăng 3,4% ; còn thất nghiệp tăng 0,1 điểm phần trăm. Kết quả
bất ngờ này khiến Chính phủ Nhật quyết định trì hoãn kế hoạch tăng thuế
lần hai, theo dự kiến lên mức 10% vào năm 2017. Điều khó hiểu nữa là
cách làm của Bộ Tài chính của ta quá thiếu tính chuyên nghiệp. Ít nhất,
Bộ Tài chính cũng phải tính toán các kịch bản lỗ hổng tài khóa, giả sử
để mỗi năm có nguồn thu thuế giá trị gia tăng tăng thêm 500.000 tỉ đồng
thì mức thuế suất tăng lên sẽ bao nhiêu (có đến mức từ 10% lên 12% ?).
Ngoài ra, còn phải tính toán sơ bộ mỗi năm trung bình mỗi người dân sẽ
phải gánh nặng thêm bao nhiêu tiền thuế và ảnh hưởng đến cuộc sống của
họ ra sao.
Lựa
chọn thứ hai là cắt giảm chi tiêu. Đây luôn là phản ứng chính sách hợp
lòng dân và hợp lý mà chính phủ các nước sử dụng để nền kinh tế không
rơi vào hố đen tài khóa. Hố đen tài khóa luôn có trọng tâm là các khoản
chi tiêu, đầu tư lãng phí mà không có bất kỳ nguồn thu bất tận nào có
thể đáp ứng được. Như ở Mỹ, hố đen là các chương trình chi tiêu an sinh
và chăm sóc sức khỏe khổng lồ. Ở Việt Nam, hầu hết người dân đều có thể
chỉ đích danh thủ phạm chính là các khoản chi tiêu thường xuyên, chiếm
đến 70% tổng chi ngân sách, để nuôi sống bộ máy hành chính khổng lồ luôn
gây khó cho tăng trưởng kinh tế. Đây là lựa chọn khả thi nhất và chắc
chắn nhận được sự đồng tình của đa số người dân.
Làm gì để thoát khỏi hố đen ?
Không
khó để nhận thấy quyết tâm của lãnh đạo Đảng và Chính phủ trong việc
cải thiện vị thế tài khóa quốc gia. Nhưng nếu chỉ có những nghị quyết,
những lời nói trừu tượng thì sẽ không có phép màu xảy ra. Mọi kế hoạch
và chương trình hành động phải thật cụ thể.
Thứ
nhất, không hô hào, không nói nhiều mà chỉ có hành động, hành động và
hành động ngay lập tức. Các nghiên cứu cho thấy nếu không có những hành
động quyết liệt và tức thì, lỗ hổng tài khóa sẽ ngày càng lớn dần theo
cấp số nhân, đủ để tích tụ thành hố đen.
Thứ
hai, các vấn đề kinh tế học của tài khóa rất đơn giản ; chỉ cần các cơ
quan quản lý có quyết tâm chính trị cao độ, bài toán lỗ hổng tài khóa sẽ
được giải quyết. Không nên để cho đề xuất tăng thuế vừa qua là một cuộc
chiến của ngôn từ và đánh tráo khái niệm của các cơ quan quản lý. Thay
vào đó, cách đặt vấn đề nên là liệu chúng ta đã và có nguy cơ rơi vào hố
đen ? Thái độ có trách nhiệm trong tình huống này là bàn cách để thoát
ra, còn những suy diễn lái vấn đề ra khỏi sự thật dễ dẫn đến những quyết
định chính sách không thể chỉnh sửa được sau này.
Thứ ba, Chính phủ cần đưa ra các giải pháp chi tiết khép lại lỗ hổng tài khóa đến từng địa chỉ cụ thể.
Chẳng
hạn với lỗ hổng là 500.000 tỉ đồng mỗi năm, mỗi bộ ngành và tỉnh, thành
phố cần phải có trách nhiệm tiết giảm bao nhiêu chi tiêu thường xuyên
và lãng phí. Nếu không hoàn thành thì trách nhiệm lãnh đạo sẽ như thế
nào. Để làm được điều này, Chính phủ nên xây dựng một ma trận trách nhiệm các bộ, ngành và tỉnh, thành có liên quan.
Thứ
tư, trong trường hợp không thể cắt giảm chi tiêu thường xuyên mỗi năm
lập tức 500.000 tỉ đồng, sẽ tính đến giải pháp dùng nguồn thu ngân sách
từ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, đấu giá tài sản công hay tăng
cường các hình thức đầu tư hợp tác công tư (PPP) để giảm nhẹ gánh nặng
ngân sách nhà nước.
Thứ
năm, nếu đã hết cách mà vẫn không thể lấp đầy lỗ hổng 500.000 tỉ đồng
thì mới nghĩ đến giải pháp cuối cùng là tăng thuế. Do đây là giải pháp
đến sau cùng, có khả năng Chính phủ chỉ cần có thêm một phần không nhiều
nguồn thu mới cũng đủ để lấp đầy lỗ hổng tài khóa. Nếu thế, có đáng để
Chính phủ nâng thuế giá trị gia tăng như đề xuất của Bộ Tài chính với
quá nhiều rủi ro phía trước.
Khả
dĩ nhất là tăng thuế tiêu thụ đặc biệt thật cao đối với rượu, bia,
thuốc lá và nhất là thuế carbon đối với các nhà máy thải ra ô nhiễm. Hay
cả hệ thống cần phải quyết liệt và hy sinh nhiều hơn nữa, tự động, tình
nguyện cắt giảm chi tiêu lãng phí mạnh hơn để người lao động giảm đi
nỗi lo tăng thuế và doanh nghiệp có thêm niềm tin kinh doanh.
Trần Ngọc Thơ
Nguồn : TBKTSG, 04/09/2017